TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL
Tribunal Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolivariano de Mérida

Mérida, diecinueve (19) de junio de dos mil quince (2015)
205º-156º

ASUNTO PRINCIPAL: LP21-N-2014-000009
ASUNTO: LH22-X-2015-000007

SENTENCIA INTERLOCUTORIA

I
IDENTIFICACION DE LAS PARTES

RECURRENTE: Instituto Nacional de Tierras Urbanas (INTU), adscrito al Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, creado mediante el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regulación Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.668 de fecha 06 de ayo de 2011, representada por el ciudadano Christopher Alberto Berroterán, titular de la cédula de identidad Nº 13.969.093, en su carácter de Presidente (E ), del referido Instituto.

APODERADOS JUDICIALES DE LA PARTE RECURRENTE: Arminda Moreira, Ysbelia Ortiz R., Carmen Da Camara C., Jesús R. Sánchez, Kegni M. Requena, Vanessa Gutiérrez, Flor Villanueva R., Audrey Ramírez, Jorge L. Marcano, Thais M. Álvarez D., Natacha Z. Rosas Q., Alberto Alexander Morales, Vicelis C. Freites, María de los Ángeles Aguilera P., Brilly Marina Ferrer Portillo, Isdelia Carolina Aguilar Briceño, Patricia Benita Finol Morales, Adalberto Rafael Lugo Morales, Rosa del Carmen Rivero A., Francis S. Prada, Luis Fernando Vargas H., Editza Coromoto Romero, Carmen Zenaida Carrillo M., Egleydys María Artigas Pantoja, Miriam Josefina Borges Tovar, Rofer Josué Moreno Martínez, Carolina del Carmen Pulido B., Dorelys Ramona Rosales y Bernadette Auxiliadora Alonzo Shotborgh, Marco Antonio Brito Cabello, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad Nº 13.637.387, 9.418.605, 13.287.136, 5.143.839, 12.338.299, 14.718.007, 3.883.514, 6.236.583, 9.812.538, 10.901.739, 16.200.672, 4.671.159, 7.441.007, 16.670.564, 11.068.034, 16.121.471, 14.629.202, 7.641.554, 10.845.051, 4.077.372, 3.248.233, 8.679.786, 9.336.172, 13.625.447, 12.139.372, 18.177.886, 12.810.219, 11.690.217, 16.943.199 y 13.016.660, respectivamente, inscritos en el Inpreabogado bajo los números: 88.920, 44.065, 114.030, 82.996, 83.051, 92.972, 103.668, 68.883, 92.586, 98.666, 117.575, 71.294, 78.075, 114.288, 77.703, 114.702, 105.426, 114.954, 100.843, 12.105, 45.440, 86.045, 108.061, 88.090, 101.144, 141.038, 107.919, 177.562, 127.600, 86.113, en su orden. (Folios 22 al 28).
RECURRIDA: INSPECTORIA DEL TRABAJO DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MERIDA, representada por el ciudadano Abogado YOBERTY JESUS DIAZ VIVAS, en su condición de Inspector Jefe del Trabajo del Estado Mérida, según Resolución Nº 6434, de fecha 22/05/2009.

MOTIVO: RECURSO DE NULIDAD, CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS, contra la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº 00327-2013, de fecha 23 de octubre de 2013, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DEL ESTADO MERIDA, en el EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Nº 026-2013-01-00001.

II
ANTECEDENTES PROCESALES

En fecha 12 de junio de 2015, fue recibido en este Tribunal Segundo de Primera Instancia de Juicio de la Circunscripción Judicial del Estado Bolivariano de Mérida, expediente contentivo de Recurso de Nulidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesto por los Abogados, Thais Margarita Álvarez Díaz, Nathasha Zuhee Rosas y Marco Antonio Brito Cabello, en su carácter de apoderados judiciales del Instituto Nacional de Tierras Urbanas (INTU), en contra de la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº 00327-2013, de fecha 23 de octubre de 2013, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DEL ESTADO MERIDA, en el EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Nº 026-2013-01-00001, en virtud de la inhibición planteada por el Juez Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de esta sede judicial, en fecha 22 de mayo de 2015.

Posteriormente, a través de auto de fecha 17 de junio de 2015, fue admitido el Recurso de Nulidad interpuesto, ordenándose la notificación del Procurador General de la República, de la Fiscal General de la República, de las terceras interesadas y del Inspector del Trabajo en el Estado Mérida, debiendo remitir éste último el expediente administrativo Nº 046-2013-01-00001, advirtiéndoles, que al constar en actas la última de las notificaciones ordenadas, la causa continuaría conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, acordó que mediante cuaderno separado se emitiría pronunciamiento sobre la petición formulada por la parte recurrente de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. Así las cosas, este Tribunal pasa a decidir en los siguientes términos:
III
DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
La parte actora, solicita con el recurso contencioso administrativo de nulidad, medida cautelar señalando lo siguiente:
“…Con fundamento en los artículos 104 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que consagran los más amplios poderes cautelares de los jueces contenciosos administrativos, solicito a este digno Tribunal dicte medida cautelar de suspensión de efectos de la Providencia Administrativa Nº 00327-2013, de fecha 23 de octubre de 2013, a los fines de prevenir un daño al Patrimonio Público, que sea irreparable, mientras se decide la presente causa. (…)
En cuanto al primer de los requisitos, fumus boni iuris, debe acotarse que la apariencia de certeza o credibilidad del derecho se encuentra en extremo cumplida en el presente caso, pues el INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS URBANAS como ente público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrito al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Vivienda y Hábitat, despliega sus actuaciones para el estricto cumplimiento de los fines del Estado, que no son otros sino la satisfacción progresiva del derecho a la tierra, a una vivienda digna y su hábitat sustentable y sostenible, lo que representa para el heraldo público un incremento de gastos no presupuestados que perturban la actividad del ente, siendo que el Derecho que le otorga la Inspectoría del Trabajo del estado Mérida, a la ciudadana XIOMARA GUADALUPE URDANETA GUTIERREZ y MARIELA JOSEFINA SANCHEZ DE ROJAS, titulares de la Cédulas de Identidad No. V.- 14.529.098 y 11.335.028, respectivamente, representa una evidente contradicción entre los motivos de hecho y de derecho, una incongruencia en la dispositiva y una negación a los privilegios de la Administración Pública.
Por tanto existe una necesidad de suspender provisionalmente los efectos de ejecución del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa emanada de la Inspectoría del estado Mérida, visto que niega los Derechos de la Administración Pública o del Poder Público Nacional, en este caso representados por el Instituto Nacional de Tierras Urbanas, para realizar las modificaciones de la estructura Financiera y Administrativa.
De manera que la solicitud cautelar que se formula cumple con la presunción de buen derecho al quedar establecidos los vicios que contiene la Providencia Administrativa…”.

Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 1504, de fecha 18 de diciembre de 2013, señaló lo siguiente:
“…En orden a lo anterior, ha sido criterio de este Alto Tribunal que la suspensión de efectos de los actos administrativos constituye la medida cautelar típica del contencioso administrativo mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo -consecuencia de la presunción de legalidad y legitimidad-, se pretende evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto, que podría constituir un menoscabo a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.
En tal sentido, el juez debe velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción para el Juez de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente, lo cual debe evitar el operador de justicia.
Por tal motivo, la medida preventiva de suspensión de efectos sólo procede cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, su necesidad a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación; o bien para evitar que el fallo quede ilusorio y, adicionalmente, se presuma que la pretensión procesal principal resultará favorable. Significa, entonces, que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar como lo son: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo, y la presunción grave de violación del derecho que se reclama. A esto hay que agregar la adecuada ponderación que haga el Juez de los “intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego”, conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
De modo que, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere, además, de la verificación del periculum in mora y la determinación del fumus boni iuris; pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia de la medida en el caso concreto, la presunción grave de buen derecho es el fundamento mismo de la protección cautelar dado que, en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados; sea que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra en las exigencias del artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para acordar la suspensión de efectos. (Vid. sentencia SPA Nº 01289 del 9 de diciembre de 2010).
El artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dispone lo siguiente:
“Requisitos de procedibilidad
Artículo 104. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante”.
Conforme a lo señalado en la norma transcrita, la medida que se acuerde debe tener como finalidad “resguardar la apariencia de buen derecho” y “garantizar las resultas del juicio”, por lo que el juez deberá extraer de las probanzas aportadas a los autos los elementos que permitan establecer una presunción favorable o un juicio de verosimilitud de los términos de la pretensión procesal; y, adicionalmente, deberán examinarse las circunstancias que, en el caso concreto, hagan necesaria la medida para evitar perjuicios irreparables, de difícil reparación, o la ilusoriedad del fallo…”.
Aunado a lo anterior en sentencia Nº 526, de fecha 09 de abril de 2014, la misma Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal, señaló que:
“…Respecto de los requisitos de procedencia, se ha indicado que la medida de suspensión de efectos procede cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, los cuales, a tenor de lo establecido en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son: en primer lugar, que la medida sea necesaria para resguardar la apariencia de buen derecho invocado porque la pretensión principal puede resultar favorable al actor, y en segundo lugar, la necesidad de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación en la definitiva, a todo lo cual debe agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado y las circunstancias particulares del caso…”.
Con base en las anteriores precisiones, pasa este Tribunal a verificar la pretensión cautelar interpuesta por la parte recurrente, debido a que para su decisión no basta solo un alegato de gravamen, sino la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real con el acto administrativo impugnado.
En el caso de autos, se debe indicar lo señalado en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o Periurbanos, publicada en Gaceta Oficial Nº 385.166, de fecha 06 de mayo de 2011, en su artículo 34, así:
“…Artículo 34. Se crea el Instituto Nacional de Tierras Urbanas, como instituto público con personalidad jurídica y patrimonio propio adscrito al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hábitat, el cual tendrá la organización, estructura y funcionamiento que se determine en su respectivo reglamento interno de acuerdo a la ley que regule la materia, y gozará de las prerrogativas y privilegios…”.
Dentro de este contexto, se hace necesario observar lo señalado en sentencia Nº 01314, de fecha 20 de noviembre de 2013, por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la cual es del tenor siguiente:
“…Por su parte, esta Alzada aprecia que el artículo 92 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5892 del 31 de julio de 2008, prevé lo que de seguidas se transcribe:
“Artículo 92. Cuando la Procuraduría General de la República solicite medidas preventivas o ejecutivas, el Juez para decretarlas, deberá examinar si existe un peligro grave de que resulte ilusoria la ejecución del fallo, o si del examen del caso, emerge una presunción de buen derecho a favor de la pretensión, bastando para que sea procedente la medida, la existencia de cualquiera de los dos requisitos mencionados.
Podrán suspenderse las medidas decretadas cuando hubiere caución o garantía suficiente para responder a la República de los daños y perjuicios que se le causaren, aceptada por el Procurador o Procuradora General de la República o quien actúe en su nombre, en resguardo de los bienes, derechos e intereses patrimoniales de la República.” (Subraya la Sala).
De la norma transcrita se desprende que cuando la medida preventiva obre en favor de la República o de cualquier otro ente con las mismas prerrogativas, no se requiere la comprobación concurrente de los requisitos del fumus boni iuris y el periculum in mora, siendo suficiente la existencia de cualquiera de los dos requisitos.
Respecto al primero de los requisitos, es decir, el fumus boni iuris, su verificación consiste en la existencia de apariencia de buen derecho, pues cuando se acuerda la tutela cautelar no puede prejuzgarse sobre el fondo del asunto planteado. Puede comprenderse entonces esta cualidad como un cálculo preventivo o juicio de probabilidad y verosimilitud sobre la pretensión del accionante; correspondiéndole al Juez analizar los recaudos o elementos presentados junto con el escrito contentivo del recurso contencioso tributario, a los fines de indagar sobre la existencia del derecho que se reclama.
Con relación al segundo de los requisitos mencionados (periculum in damni), la doctrina y la jurisprudencia han reiterado pacíficamente que éste se verifica cuando se constata que la ejecución inmediata del acto administrativo de contenido tributario, pudiera causar un daño grave e inminente al solicitante…”. (Negrillas de este Tribunal).

Establecidos los anteriores lineamientos, pasa este Tribunal a verificar la existencia del primero de los mencionados requisitos, relativo a la presunción de buen derecho (fumus bonis iuris), donde la parte recurrente manifiesta que el derecho que le otorga la Inspectoría del Trabajo del Estado Mérida, a la ciudadana XIOMARA GUADALUPE URDANETA GUTIERREZ y MARIELA JOSEFINA SANCHEZ DE ROJAS, titulares de las cédulas de Identidad No. V.- 14.529.098 y 11.335.028 respectivamente, presenta contradicción entre los motivos de hecho y de derecho, así como una incongruencia en la dispositiva y una negación a los privilegios de la administración pública, así como se señala que el cumplimiento de la referida providencia administrativa, representa un incremento de gastos no presupuestados al INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS URBANAS, como ente público, el cual posee personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrito al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Vivienda y Hábitat, el cual despliega sus actuaciones para el estricto cumplimiento de los fines del Estado, que no son otros sino la satisfacción progresiva del derecho a la tierra, a una vivienda digna y su hábitat sustentable y sostenible.

Al respecto, se observa que en las actas procesales se encuentra agregado al folio 278, una copia certificada del oficio N° 0305, de fecha 02 de octubre de 2013, emanado del Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat, donde se informa al Presidente del Instituto Nacional de Tierras Urbanas, en relación al presupuesto que fue asignado para el ejercicio fiscal 2014, así como copia certificada del Anteproyecto Consolidado de Proyectos y Acciones Centralizadas por Partidas de Egresos (folios 279 y 280) y, el Plan Operativo Anual (POA) (folios 281 al 309).

Así las cosas, resulta importante verificar en el presente asunto lo establecido en los artículos 313 y 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establecen lo siguiente:
“Artículo 313. La administración económica y financiera del Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley. (…)”
“Artículo 314. No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la ley de presupuesto. (…)”.

En consecuencia, se precisa que al tratarse de un instituto autónomo, se encuentra sujeto a lo estimado en su presupuesto anual, por lo cual se deben evitar transgresiones a las normas aplicables para los organismos públicos, que imponen sanciones de carácter administrativo, civil y penal, a quien realice gastos o compromisos sobre los que no haya disponibilidad presupuestaria, todo ello de conformidad a lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, cuyo objeto es regular la administración financiera, el sistema de control interno del sector público, sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, como en la Ley Orgánica de la Administración Pública.

Determinado lo anterior, luego de verificado el contenido del escrito libelar, y sin que ello implique un prejuzgamiento sobre el mérito del presente asunto, se aprecia de lo expuesto por la representación judicial del instituto, el buen derecho que le asiste para debatir en el juicio de nulidad, pues delata que el acto administrativo es producto de falso supuesto de hecho y de derecho, que en el caso de ser verificado en el fallo de mérito, el efecto es la nulidad de la providencia, aunado a la situación planteada de la falta de presupuesto para pagar los salarios, que es una indemnización accesoria de la orden de reenganche, en razón de lo cual a criterio de quien aquí suscribe, se encuentra satisfecho el cumplimiento del primer requisito referido al la presunción de buen derecho (fumus bonis iuris). Así se decide.

De igual forma, en lo referido al peligro en la mora o periculum in mora, que se refiere al peligro de daño que teme el solicitante de que no se satisfaga su derecho o que éste resulte infructuoso, por efecto del tiempo que deberá esperar para obtener la tutela judicial definitiva, la parte recurrente señala que el pago a las trabajadoras reenganchadas en base a falsos supuesto de derecho y de hecho, generarían pérdidas irreparables al erario público, por cuanto, no sería recuperable las sumas aportadas por conceptos de salarios y demás beneficios adquiridos, lo cual produciría daños al patrimonio financiero del instituto y consecuencialmente al de la República, sí el acto es declarado nulo.

Así las cosas, con fundamento de lo señalado por la parte recurrente y visto el buen derecho que pide le sea tutelado y en virtud de que se encuentran involucrados bienes patrimoniales de la República, ya que de cancelársele lo referido a los salarios caídos y demás beneficios de Ley y en el supuesto caso de resultar favorable la sentencia de fondo, no hay posibilidad de exigibilidad a las trabajadoras reenganchadas de las cantidades pagadas por concepto de los salarios dejados de percibir, como si lo hay en el caso contrario, si en el sentencia de mérito se declara, que es sin lugar la acción de nulidad, las trabajadoras seguirán teniendo el derecho a que se le pague los salarios retenidos, ya que poseen las vías administrativas y jurisdiccionales correspondientes a los fines de reclamar tales conceptos, ya que tal como quedó establecido de acta de inspección de la Inspectoría del Trabajo del Estado Bolivariano de Mérida, de fecha 24 de abril de 2014, folio 247, las trabajadoras fueron reenganchadas a sus puestos de trabajo, así como del auto de fecha 11 de junio de 2014, inserto al folio 277, donde se recoge que se ha dado cumplimiento parcial a la orden de reenganche, quedando pendiente los salarios caídos. En razón de lo cual es evidente que se verifica el cumplimiento del segundo de los requisitos señalados, como lo es el peligro en la mora o periculum in mora. Así se decide.

Por consiguiente, quien aquí juzga considera que lo dicho configura la procedencia de la medida cautelar de suspensión solicitada, es por ello que se decreta la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado contenido en la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº 00327-2013, de fecha 23 de octubre de 2013, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DEL ESTADO MERIDA, en el EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Nº 026-2013-01-00001. Así se decide.

IV
DISPOSITIVO

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

PRIMERO: PROCEDENTE la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos interpuesta por los Abogados Thais Margarita Álvarez Díaz, Nathasha Zuhee Rosas y Marco Antonio Brito Cabello, en su carácter de apoderados judiciales del Instituto Nacional de Tierras Urbanas (INTU), identificados en autos.

SEGUNDO: DECRETA la medida cautelar innominada de suspensión de efectos de la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº 00327-2013, de fecha 23 de octubre de 2013, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DEL ESTADO MERIDA, en el EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Nº 026-2013-01-00001.

TERCERO: Se ordena la notificación del Procurador General de la República de la presente decisión, de conformidad a lo establecido en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

CUARTO: Se ordena la notificación del Inspector del Trabajo del Estado Bolivariano de Mérida, de la presente decisión.

QUINTO: No se condena en costas, dada la naturaleza del presente fallo.
Cópiese y publíquese la presente sentencia.
Copiada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Segundo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolivariano de Mérida, en Mérida a los diecinueve (19) días del mes de junio del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
Dios y Federación
La Juez Titular,

Dubrawska Pellegrini Paredes
La Secretaria

Yurahí Gutiérrez Quintero

En la misma fecha de dictó y publicó el fallo que antecede, siendo las nueve y veintidós minutos de la mañana (09:22 a.m.)

Sria